Суддів перевірятиме громадська рада?

В рамках підготовки до судової реформи розроблено проект закону щодо удосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів. Проект, зокрема, передбачає створення Громадської ради доброчесності, яка покликана сприяти ВККС у встановленні відповідності судді критеріям професійної етики та доброчесності.

Відповідний законопроект, розроблений в рамках Ради з питань судової реформи, проаналізувала експертна рада “Судової правди”.

Де-факто, відзначають в аналізі, Громадська рада отримує повноваження, які мають істотний вплив на кар’єру судді, а отже є інструментом впливу на його незалежність. Зокрема, повноваження щодо інформаційного порталу та надання висновку щодо етичності та доброчесності можуть бути використані на шкоду судовій владі, бо лише від Ради залежить чи оприлюднювати інформацію про суддю і яку саме, подавати висновок чи ні.

"Участь громадськості в кваліфікаційних процедурах повинна обмежуватися правом представників громадських організацій спостерігати за кваліфікаційним оцінюванням, надавати до ВККС відому їм інформацію щодо судді чи кандидата на посаду судді, вносити пропозиції", - відзначають в "Судовій правді".

Нижче можна ознайомитись з аналізом експертної ради "Судової правди".

ЕКСПРЕС-АНАЛІЗ

проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів"

ГОЛОВНЕ:

1) закладено основи для швидкої ліквідації та реорганізації судів (зміни судоустрою)

2) істотно звужено гарантії права на працю для державних службовців у разі припинення установи

3) відкрито шлях у судді адвокатам і науковцям

4) молодим суддям відкрито шлях у ВРЮ та ВККС

5) обмежено повноваження Ради суддів України

6) запроваджено інквізиційну дисциплінарну процедуру

7) громадськість буде контролювати суддів

1. Щодо змін ст. 49-2 КЗпП України

Пропонується доповнити статтю 49-2 Кодексу законів про працю України нормою про те, що вимоги частин першої – третьої цієї статті не застосовуються до працівників, які вивільняються у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, пов'язаними з виконанням заходів під час мобілізації, на особливий період, а також у зв'язку з припиненням (ліквідацією, реорганізацією) органів державної влади.

Які це вимоги?

1) персональне попередження про наступне вивільнення працівників не пізніше ніж за два місяці;

2) врахування переважного права на залишення на роботі у випадках змін в організації виробництва і праці;

3) обовязок пропонувати працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації;

4) обов’язок повідомляти державну службу зайнятості про заплановане вивільнення працівників;

Відповідно до ст. 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Позбавлення державних службовців частини прав, які є гарантіями конституційного права на працю, свідчать про очевидне звуження змісту їх прав.

2. Щодо вимог до членів ВРЮ та ВККС

Проект пропонує відмовитися від такої вимоги до члена ВРЮ та ВККС як наявність стажу на посаді судді понад 15 років.

Членом ВРЮ чи ВККС може стати суддя, обраний безстроково, або суддя у відставці, безвідносно до стажу. Апріорі у судді, якого обрано довічно, є юридичний стаж щонайменше 8 років.

Ці зміни дозволяють обрати до складу ВККС і ВРЮ молодих суддів, що відповідає інтересам судової влади. Доцільно було б взагалі забрати вимогу, що суддя-кандидат до ВРЮ чи ВККС повинен бути обраний безстроково. Бо серед вперше призначених суддів теж є досвідчені авторитетні юристи, які здатні бути ефективними членами цих органів.

Водночас, судді у відставці повинні бути усунені від участі в органах судової влади. Вони не мають достатньої мотивації захищати суддів.

3. Щодо вимог до суддів апеляційних, вищих та Верховного Суду

Проект запроваджує спеціальна процедуру призначення вперше судді апеляційного, вищого та Верховного Суду. Головне – кандидатами можуть були не лише судді, які мають стаж 5 років, але й адвокати та науковці, які мають 10 років стажу, але ніколи не були суддями.

Неоднозначна пропозиція. Автори законопроекту називають її революційною.

З одного боку, збільшується коло потенційних кандидатів. Це добре, бо буде з кого обирати. Але чому ж тоді не допустити до цих посад будь-якого юриста, який має 10-тирічний стаж? Усунення від конкурсу юрисконсультів, помічників суддів, нотаріусів, прокурорів, слідчих та інших представників юридичної професії схоже на дискримінацію.

З іншого боку, відсутність досвіду роботи суддею у суддів апеляційної та касаційної інстанцій, а іноді практичного досвіду роботи в суді, особливо у науковців, може спричинити нерозуміння специфіки роботи суду першої інстанції. Тим більше, спеціального навчання кандидатів на посаду судді апеляційної та касаційної інстанції проектом закону не передбачено.

Є і суто технічні аспекти. Як практично встановити, що адвокат має досвід професійної діяльності адвоката САМЕ щодо здійснення представництва в суді та/або захисту від кримінального обвинувачення щонайменше десять років?

4. Щодо обмеження повноважень Ради суддів України

У проекті є декілька норм, які зменшують повноваження органів суддівського самоврядування.

Зокрема, Раду суддів України пропонують позбавити низки повноважень:

- погодження кількості суддів в судах загальної юрисдикції;

- погодження порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів;

- затвердження положення про формування та ведення суддівського досьє.

Фактично Рада суддів України повністю усувається від участі в оцінюванні суддів. Їй відведена роль стороннього спостерігача.

Зрозуміло, що причиною таких змін є затримка з початком оцінювання, яку автори законопроекту мабуть ставлять в провину Раді суддів. Розплата за принциповість. Але Рада – це орган захисту інтересів суддів. Для цього Рада повинна мати інструменти впливу на процедуру оцінювання, тим більше, законопроект істотно розширює кількість і зміст цих процедур.

Занепокоєння викликає й те, що усуваючи Раду суддів, законопроект допускає до оцінювання новий «викривальний» орган - Громадську раду доброчесності, по суті закладаючи підвалини для обвинувального характеру оцінювання. Очевидно, що ні ВККС, ні ГРД не будуть захищати суддів.

Хто ж тоді?

5. Щодо зміни судоустрою

У ст. 21 Закону «Про судоустрій та статус суддів» пропонується змінити види і склад місцевих судів. Місцевими загальними судами мають стати окружні суди, які утворюються у одному або декількох районах чи районах у містах, або у місті, або у районі і місті.

Таким чином, районні і міські суди буде перетворено в окружні. Це реорганізація. Ніхто не гарантує суддям автоматичного переведення. Всі на конкурс.

6. Щодо антикорупційних заходів

Значна частина законопроекту присвячена антикорупційним нормам.

У ст. 57-1 Закону «Про судоустрій та статус суддів» пропонується запровадити моніторинг способу життя судді. Слід нагадати, що така норма є в Законі «Про запобігання корупції». Не зрозуміло, навіщо для судді спеціальне регулювання? Якщо воно потрібне, то з точки зору юридичної техніки доцільно це робити в загальному законі «Про запобігання корупції».

Пропонується два види додаткового декларування: декларація родинних зв’язків (ст. 57-3) і декларація доброчесності (ст. 57-4). Це винахід спеціально для суддів. Для інших державних службовців такого не передбачено.

Чому б не звести ці декларації до загальної декларації особи, яка займає державну посаду?

7. Щодо обмеження підстав оскарження рішень ВККС і ВРЮ

Проектом істотно звужуються підстави для судового оскаржень рішень ВККС і ВРЮ.

У ч. 8 ст. 73 пропонується обмежити підстави оскарження рішення ВРЮ про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення кандидата суддею виключно порушенням визначеного законом порядку призначення на посаду судді

У ч. 2 ст. 86 передбачено, що суддя (кандидат на посаду судді), не згодний із рішенням ВККС України щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України. Рішення ВККС України, прийняте за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене виключно з таких підстав:

1) склад членів ВККС України, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити;

2) рішення не підписано будь-ким із складу членів ВККС України, який провів кваліфікаційне оцінювання;

3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання – якщо було прийнято рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або про відмову в наданні рекомендації для обрання на посаду судді безстроково з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання.

Згідно ч. 4 ст. 108 рішення ВККС України може бути оскаржено до суду з підстав, встановлених цим Законом, та в порядку, передбаченому процесуальним законом. У випадках, передбачених цим Законом, рішення ВККС України може бути оскаржено до Вищої ради юстиції. Рішення ВККС України щодо надання рекомендацій оскарженню не підлягають.

Обмеження підстав оскарження рішень, дій або бездіяльності суб’єктів владних повноважень, якими є ВККС і ВРЮ, порушує конституційне право на звернення до суду, передбачене ст. 55 Конституції України. Там зазначено: кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Конституція не допускає визначення спеціальних підстав оскарження рішень окремих органів. Отже будь-які акти і з будь-яких підстав можуть оскаржуватися до суду.

До того ж, у випадку оскарження рішення ВККС України за результатами проведення первинного кваліфікаційного оцінювання, а також прийнятих на його підставі рішень ВРЮ, Президента України або Верховної Ради України проектом пропонується, щоб такі справи розглядалися судом у складі суддів, які пройшли процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання та підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Чудовий спосіб унеможливити оскарження – відкласти кваліфікаційне оцінювання суддів ВАС України на певний строк.

Враховуючи те, що рішення ВККС і ВРЮ останнім часом часто скасовуються Вищим адміністративним судом України, запропонований авторами законопроекту шлях уникнути судового контролю видається сумнівним і викликає занепокоєння.

8. Щодо запровадження інквізиційного процесу

У ч. 4 ст. 84 проекту пропонується: У разі виявлення під час проведення кваліфікаційного оцінювання фактів, що можуть тягнути дисциплінарну відповідальність судді, ВККС України може звернутися до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, для вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи чи відмову в її відкритті. У разі звернення до органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, … ВККС України має право зупинити проведення кваліфікаційного оцінювання цього судді.

Оскільки ВККС є органом, який розглядає скарги щодо дисциплінарної відповідальності суддів, постає питання: вона сама до себе буде звертатися?

У ч. 2 ст. 93 ВККС України має право на відкриття дисциплінарного провадження за власною ініціативою, якщо їй стали відомі обставини, що можуть бути підставою дисциплінарної відповідальності судді.

Такий підхід свідчить про відмову від змагального процесу у дисциплінарному провадженні. Очевидно, що ВККС не може залишитися неупередженою, якщо сама ініціює дисциплінарне переслідування судді. Це ламає існуючу систему і в перспективі може перетворити ВККС в репресивний механізм, який буде мати важіль тиску на будь-якого суддю. В свою чергу це істотно загрожує гарантіям незалежності судді.

9. Щодо тестування суддів

У ч. 3 ст. 85 передбачено: Для цілей формування суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді) ВККС України може прийняти рішення про проведення інших тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей, загальних здібностей, а також про застосування інших засобів встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям кваліфікаційного оцінювання.

Ця норма надає ВККС по суті безмежне право на встановлення способів добору кандидатів. Це дисонує з ч. 2 ст. 19 Конституції, бо спосіб реалізації повноважень державного органу (ВККС) повинен встановлюватися виключно законом.

До того ж, питання статусу судді визначаються виключно законом (п. 14 ст. 92 Конституції України).

Статус – це сукупність прав та обов’язків судді, в т.ч. і пов’язані із суддівським досьє.

Тому надання ВККС права на встановлення способів (процедур) для дослідів над суддями не відповідає Конституції.

10. Щодо громадської ради доброчесності

Проект пропонує доповнити закон ст. 85-2, якою увести інститут громадської ради доброчесності. Громадська рада доброчесності:

а) збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді);

б) надає ВККС України інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді);

в) за наявності відповідних підстав, надає ВККС України висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє;

г) делегує уповноваженого представника для участі у засіданні ВККС України щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді);

ґ) має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.

Де-факто, ГРД отримує повноваження, які мають істотний вплив на кар’єру судді, а отже є інструментом впливу (тиску) на його незалежність. Зокрема, повноваження щодо інформаційного порталу та надання висновку щодо етичності та доброчесності можуть бути використані на шкоду судовій владі, бо лише від ГРД залежить чи оприлюднювати інформацію про суддю і яку саме, подавати висновок чи ні. Суддя може стати об’єктом шантажу. Такий ризик є очевидним, особливо враховуючи українські реалії.

Участь громадськості в кваліфікаційних процедурах повинна обмежуватися правом представників громадських організацій спостерігати за кваліфікаційним оцінюванням, надавати до ВККС відому їм інформацію щодо судді чи кандидата на посаду судді, вносити пропозиції.

11. Щодо позитивних пропозицій проекту

У проекті є норми, які відповідають інтересам судової влади.

– У ч. 2 ст. 4 Закону «Про судоустрій та статус суддів» (проект) передбачено, що зміни до цього Закону можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів";

– у ст. 54¹ врегульовано відрядження судді до іншого суду того самого рівня і спеціалізації;

– запроваджується автоматизована система формування і ведення суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді);

– у п. 3 ст. 141 збільшується щомісячне довічне грошове утримання до 80 відсотків суддівської винагороди судді, який працює на відповідній посаді. За кожний повний рік роботи на посаді судді понад 20 років розмір щомісячного довічного грошового утримання збільшується на два відсотки грошового утримання судді, але не може бути більшим ніж 90 відсотків суддівської винагороди судді, який працює на відповідній посаді;

– у ч. 1 ст. 141 судді, який виходить у відставку, пропонується виплачувати вихідну допомогу у розмірі 6 місячних суддівських винагород за останньою посадою.

ВИСНОВОК:

Розроблений Радою з питань судової реформи проект Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів" з високою ймовірністю негативно вплине на судову систему і потребує істотного допрацювання.